工商银行马鞍山采石支行积极开展“零钱包”兑换活动

就这些规则对公众评论的回应情况的观察结果如表1所示。

法官、检察官独立行使审判权和检察权是司法权的特质, 我国宪法和组织法对此也予以了明确规定, 因此对法官、检察官的监察要有合理的限度, 不应与审判独立、检察独立的法治价值相冲突。建国以来, 行政监察体制的设立与演变, 亦延续了设置专门的监察机构纠举官员的违法失职和贪腐行为的经验, 秉承了世界法制史上独一无二的独立监察体制和监察文化的传统[2]。

(三) 二元监督体制的分工与合作 基于对国家机关监督与对国家机关工作人员监督的区分, 人民代表大会制度下的国家监督体制应由监督国家机关和监督国家机关工作人员的二元体系构成, 其中监督机关与监督人员既彼此分工, 又互相衔接、互有交叠。依法选举、决定国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关领导成员是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权, 由此对人大选举或决定的国家机关领导成员的监督也是人大监督权和人事任免权的重要内容。监察体制改革通过整合监察权, 重构国家监督体制和宪法权力结构, 形成了人民代表大会制度下的监督国家机关和监督国家机关工作人员的二元监督体制。前者是对国家机关履职情况按照多数决的民主原则进行评判, 属于政治监督;后者是按照规定的权限和程序对国家公职人员行使职权的行为的监察, 属于纪法监督, 这种纪法监督与被监察对象所行使的权力性质无关, 与被监察对象的公职人员身份相关。另一方面, 按照法治建设的要求, 所有国家机关工作人员都应该依法履行公职, 其行使权力的行为也应该接受监督。

另一方面, 国家监察委员会对党政领导干部和人员代表的监督, 将在一定程度上形成人大与监察委员会相互监督的事实, 而且党政领导干部和人员代表在代表结构中的占比越大, 这种相互监督的制约性就越强, 就越与人民代表大会制度的权力理念和权力结构难于融合。大体而言, 委托代表制与描述代表制、实际代表制与实质代表制等诸多不同类型的代表理论, 在构建代表与被代表关系时呈现出两种不同路径:选举与同情 (1)。而以民意为基础的人民代表大会和人大代表是作出政治判断、政治决策的立法机构和人员, 其行使的权力是基于选举和信任的民主性、政治性权力。

如此, 监察委员会的建立, 形成了宪法权力结构的新平衡, 这是一个更高位的权力平衡点, 在这里监察权、被监督的权力和对监督者监督的权力都更为强大, 因此就更需要将国家监察体制改革进程及改革成果纳入法治轨道, 需要在条件成熟时将本文所论及的二元监督体制的建构、国家监察委员会监察范围的分类、人大代表的特别监督程序、人大对监察委员会的监督方式等纳入宪法法律规范, 发挥法治的限制性保护作用。据此, 为了防止专职代表浮在被代表者之上, 我国的宪法第76条和代表法第4条、第5条规定了代表不脱离各自的生产和工作的兼职制。(1) 因此, 在监督国家机关和监督国家机关工作人员的二元监督体制中, 人大是监督国家机关的主体, 可以对国家监察委员会进行监督;国家监察委员会是监督国家机关工作人员的主体, 不能对与其平行的人民政府、法院、检察院进行机关监督, 更不能对产生它的人大进行机关监督, 否则人大与监察委员会之间就会形成两个国家机关之间的相互监督, 实质上就是一种权力制约关系。鉴于此, 我国监察体制改革最终选择了一个大开大合的方案, 即在全国范围内设置独立的监察委员会, 专门行使监察职权, 对所有行使公权力的公职人员依法实施监察。

[11](P.59)独立监察委员会的设立, 一方面是以监察全覆盖的方式, 为所有行使公权力的行为划出红线;另一方面监察委员会自身的监察权, 也需要设定并恪守界限, 包括人民代表大会制度下的国家监督体制对监察委员会的权力配置与制约, 以及监察法治的限制性保护等。因此, 监督由其分工出去的权力是人大的一项重要职权, 也是其国家权力机关地位的主要体现。

即基于利益共享、情感欲望共鸣而产生的代表与选民之间的同情, 可以使得一部分人或一个地区虽然在实际上没有推选自己的代表 (即实际代表) , 但是, 与其有同情的代表仍然知晓并代表了其利益, 因此等同于自己的地区或团体已被代表 (即实质代表) [15](P.88)。即国家监察委员会是在法治建设和法治反腐的需求下, 以把权力关进制度的笼子为目标, 对法与权关系的严肃回应, 因此其所监督的权是在法治约束之下的权力。然而, 实践中由于我国的人大代表实行的是兼职代表制度, 即这些人大代表除了每年10天左右的人大会期, 其他时间都仍然在本职岗位上工作, 其中有相当比例的人大代表在本职岗位上是属于监察委员会监察范围的公职或公务人员。需予阐明的是, 第四权理论 (the forth estate theory) 是已故美国联邦最高法院Potter Stewart大法官根据新闻传播媒体在现代社会中所扮演的角色和担负的功能提出的, 他认为宪法所以保障新闻自由的目的就在保障一个有组织的新闻传播媒体, 使其成为政府三权之外的一种第四权, 以监督政府、防止政府滥权、发挥制度性的功能。

然而, 行使公职的人大代表是否属于国家监察委员会监察范围内的其他依法行使公共职务的人员, 还需要对人大代表行使公职中的权力要素的性质予以考虑。(2) 从上述关于监察委员会监察范围的官方发布、学者观点和立法规定来看, 与人大相关的监察范围是比较清晰、一致的, 即人大机关工作人员属于监察委员会的监察范围, 而人大代表则不属于监察委员会的监察范围。三是, 对法官、检察官的监督。国家监察委员会对这些人大代表在本职岗位上的公职行为的监督, 会在一定程度上影响人大代表的投票, 使得监察委员会工作报告难以在人大表决中得到客观的票数;反过来, 这些具有双重身份的人大代表, 也可能利用对监察委员会工作报告的投票权, 来牵制国家监察委员会对其公职行为的监督。

一般来说, 对基于选举产生的代表的监督, 往往是建立在选民信任基础上的政治监督, 包括下次选举投票和直接罢免两种方式。即人大代表虽然也在一定意义上具有公职人员的性质, 但是不能通过扩大解释其他依法行使公共职务的人员的范围, 而将其纳入监察委员会的监察范围。

其中, 国家监察委员会可否及如何监督法官检察官, 以及国家监察委员会在什么范围和程度接受司法审查等问题, 主要涉及国家监察委员会与司法机关的关系, 以及对国家监察委员会的司法监督问题, 限于题域本文不予讨论。基于对国家机关监督与对国家机关工作人员监督的区分, 人民代表大会将对国家机构的监督权保留在人大系统, 将对国家机关工作人员行使公权力行为的监督授权给一个专门的国家机构, 构建了对国家机关监督和对国家机关工作人员监督并立的二元监督体制。

其次, 二元监督体制中监督机关与监督人员也需要相互衔接和配合。(1) 由上可见, 此次监察体制改革的目的就是要实现从过去行政监察的附属性同体监督模式转变为独立性异体监督模式[10];路径就是重新整合分散在诸多机构中的反腐败监督权, 将其提升为一种新的权力类型即国家监察权, 并使其成为与行政权、审判权和检察权平行的、独立的宪法性权力。其二, 作为人大组成部分的人大代表是否应纳入国家监察委员会的监察范围?对人大及其常委会选举或决定的国家机关领导成员, 国家监察委员会是否有必要、有可能进行监察?具有人大代表身份的党政领导干部、人员, 其本职岗位上的公职行为是否应受到国家监察委员会的监察?这些都可能在监察委员会与人大之间形成交叉监督的关系, 是国家监察委员会改革及二元监督体制建构中不可回避的理论和实践问题。综上可见, 我国的人民代表大会制度代表理论融合了委托代表制和描述代表制的代表理论, 其最大特点就在于同时依托选举与同情两条路径来构建代表与被代表的关系, 而且同情机制有效地增强了因间接选举而弱化的代表与被代表之间的对应关系。二是, 将当选人大代表的党政领导干部、公职人员、党员, 纳入人大代表的监督机制中, 而排除在国家监察委员会的监察范围之外。笔者认为, 人大代表是否应该纳入监察委员会的监察范围, 应将与人大代表相关的监督对象区分为人大代表、人大代表选举或决定的官员、人大代表中的党政领导干部和人员三种类型, 并对这三种监督对象是否应该纳入监察委员会的监察范围, 以及其对构建监察委员会与人大的监督关系和权力关系的深刻影响分别予以研判。

实践中, 一方面人大及其常委会针对其选举或决定的官员的违法违纪行为, 通常难于主动提出免职、罢免或撤职, 往往仅是在其他途径问责后履行一种程序性手续, 而非一种实质性监督, 监督效果差强人意。其一, 人大作为权力机关, 主要监督国家机关, 但是国家机关是由国家机关工作人员组成, 因此人大也直接或间接地监督国家机关工作人员。

此外, 监察委员会的监察范围从行政监察扩展到所有公职人员时, 部分特定类型的公职人员因所行使权力的来源、性质和特征的不同, 其监察机制, 特别是监察委员会与被监督对象所在国家机关之间配合关系的内涵不应简单地一刀切, 而是应该根据公职人员的不同类型作相应的制度安排。为规范各级人大及其常委会行使监督权, 宪法、监督法和相关组织法作了一系列规定:一是, 各级人大及其常委会实行集体负责制, 按照民主集中制的原则, 集体行使监督职权; (2) 二是, 就人大与一府两院之间的产生、监督和负责关系来说, 其监督指的是人大作为一个权力机关对政府、法院、检察院的监督, 是对机构履行职责情况的监督。

二、人民代表大会制度下的监督权配置 在人民代表大会制度下, 人大及其常委会是国家权力机关, 是民主集中制中的权力集中点, 其他由其产生的国家机关所行使的权力, 都是由人大分工出去的。举例来说, 监察委员会对人大机关工作人员廉政状况和依法履职的监察并不妨碍人大对自身工作人员履职状况的监督, 监察委员会的监察更侧重于发现履职中的廉洁状况以及违法和犯罪问题, 人大对自身工作人员的监督重点是要保证人大机关能有效地履行法定职权, 因此, 在对人大机关工作人员依法履职行为的监督上, 人大与监察委员会之间形成了相互分工、相互衔接和相互配合的关系。

(1) 为了科学配置权力, 构建权力的结构性平衡关系, 西方自孟德斯鸠以来, 确立了凡权利无保障和分权未确立的社会就没有宪法 (2) 的三权分立原则;中国则自1954年宪法以来, 一直践行着不同于西方分权制衡体制的人民代表大会制度, 国家机构之间均实行权力的监督与制约原则, 即基于监督基础上的权力制约关系[5]。代表是选举产生的, 代表是人民行使主权权力的中介、表征和行动[12], 代表以选举为进退, 具有政治性, 其人身和言论都受到宪法和法律的特别保护, (1) 可见代表不是一般意义上的国家机关工作人员。2018年3月审议通过的《中华人民共和国监察法》第15条规定的监察范围与上述观点基本相同, 即中国共产党的机关、人民代表大会及其常委会机关、人民政府、监察委员会、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商联机关的公务员及参照《公务员法》管理的人员;法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;国有企业管理人员;公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;基层群众性自治组织中从事管理的人员;其他依法履行公职的人员。孟德斯鸠说:一切有权力的人都容易滥用权力, 这是万古不易的一条经验。

其中, 关于设立专门国家监督机关的方案也有两种:一种是在人民代表大会设立一个独立的监督工作机构人民监察委员会或人民监督工作委员会, 接受来自社会公众的投诉和举报, 对反腐舆情进行汇集和初步审查, 享有一定的独立调查权、建议权、报告权等权力[7];一种是在国家机关体系中设置独立的人民监察委员会, 该监察委员会由全国人大产生, 向人大负责[8], 是统一的和独立的专职反腐败机构。下文将尝试从代表理论以及人大制度理论与实践的角度, 对人大代表、人大选举或决定的官员、人大代表中的党政领导干部的监督机制予以分析, 抛砖引玉, 希望在国家重大政治体制改革进程中, 引发学界对人民代表大会制度基本理论和制度实践的考察、研究和讨论

大体而言, 委托代表制与描述代表制、实际代表制与实质代表制等诸多不同类型的代表理论, 在构建代表与被代表关系时呈现出两种不同路径:选举与同情 (1)。因此, 代表已经超越了委托人-代理人关系。

国家监察体制改革以及宪法监察法确立了国家监察委员会的性质和监察范围, 但对人大及其常委会选举或决定的官员、人大代表、法官检察官等特定国家机关工作人员的监察范围、程度和程序仍有待未来的相关立法予以明确。早在推行监察委员会改革试点之前, 理论界、实务界也探寻并试验了一些方案, 比如希望通过加强和完善纪检监察机关 (预防腐败局) 和检察机关 (反贪污贿赂局) 的纪法衔接机制, 有效整合监督资源, 形成监督合力。

实践中, 因应政治社会结构及其权力结构的差异, 不同国家、不同宪法约束权力的具体方式各不相同。二是, 对人大代表的监督。首先, 监督权在中国的政治体制中承载了以权力制约权力的重要现代治理功能, 而且监督权力与被监督的权力之间也需要追求平衡的结构和技艺:一方面权力越是集中便越是依赖于权威、高效的监督;另一方面监督权越是厚重便越要防止过犹不及 (3)。如此, 为加强对人大及其常委会选举或决定的官员的监督, 应加强人大监督与国家监察委员会监督的合作, 健全人大选举或决定的官员接受人大和国家监察委员会双重监督的机制。

其次, 监察委员会应向同级人大常委会作专项工作报告。此外, 监察委员会的监察范围从行政监察扩展到所有公职人员时, 部分特定类型的公职人员因所行使权力的来源、性质和特征的不同, 其监察机制, 特别是监察委员会与被监督对象所在国家机关之间配合关系的内涵不应简单地一刀切, 而是应该根据公职人员的不同类型作相应的制度安排。

以实践为导向是中国法治建设和法治理论的重要特质, 因此笔者认为, 一方面, 基于对党政领导干部和人员代表监督的实际需要, 以及选举制度和代表理论不宜大幅改革的政治现实, 将党政领导干部和人员代表纳入国家监察委员会的监察范围不失为一种可以探索和研究的方案。据此, 为了防止专职代表浮在被代表者之上, 我国的宪法第76条和代表法第4条、第5条规定了代表不脱离各自的生产和工作的兼职制。

下文将尝试从代表理论以及人大制度理论与实践的角度, 对人大代表、人大选举或决定的官员、人大代表中的党政领导干部的监督机制予以分析, 抛砖引玉, 希望在国家重大政治体制改革进程中, 引发学界对人民代表大会制度基本理论和制度实践的考察、研究和讨论。由此, 无论是人大系统中对人大的监督和对人大代表的监督, 还是行政、司法系统中对机构的监督和对人员的监督, 都应适用不同的机制和规程, 故而在构建和分析国家监督体制时, 要特别区分对国家机关的监督与对国家机关工作人员的监督, 并针对国家机关及其工作人员性质、职权的不同类型来构建协调、严密的监督体系。